August 27, 2018

Case study

Ministers reflect: “there isn’t a manual”

To promote the use of evidence to inform public policies, we must strengthen the quality and relevance of research, but also understand how political decision-making works in the real world. It is not enough to claim that this or that policymaker  did not take into account our recommendations.

At On Think Tanks we ask ourselves, constantly, why and how do decision-makers use evidence? We do it in order to understand their motivations, the opportunities and challenges they face, and their capabilities.

That is why we organised an event with three former deputy ministers, who we invited to reflect on their experiences and, in particular, the role that evidence plays in public policy – in the real world. The panelists were: Ricardo Labó (mining), Pablo Lavado (health) and María Eugenia Mujica (development). The event was held under the Chatham House rule (we can report what was said, but not who said it).+

Este artículo está en castellano abajo.

The main reflections of the discussion are the following:

Where do they come from?

The preferred profile depends on the minister

The deputy ministers who participated had experience in research and working in the sectors linked to the portfolio they took on. But their experience was not similar in the three cases: it ranged from long experience in the private sector, academic career and international cooperation.

The courting process was unique in each case

In one case the response to the invitation to join the government was immediate. But in others, specially while it was not yet very clear what would be the nature of the work, the decision took longer. In the end, the relationship between the minister and the candidates was fundamental in accepting the position.

What was the reception like?

Work begins on the first day after you cross the door

On the first day they found a full agenda already, they were called in to put out fires and had no time to adapt to the job. In addition, there is nobody there to explain what to do, there is no induction or a “briefing” on the role. They had to “fend for themselves.” Those who had previous experience in a ministry were able to take advantage of their existing networks and contacts. Those who did not have them, had to build them from scratch while taking care of the day to day.

What is the relationship with the minister like?

The relationship with the minister varies depending on the sector and the person. Some had a close relationship and others didn’t. One of the most important tasks of the deputy ministers is to protect the minister, therefore, there must be at least a relationship of trust.

The minister is not the “boss” in the traditional sense

That is, they do not have time to monitor or guide the work of the deputy minister, and one should not expect much feedback from them since they do not have time. Deputy ministers must deliver – and if they do not deliver they must be prepared to step aside.

Confidence in the minister – and having the confidence of the minister- is fundamental. Without it, the function can not be carried out.

What are its main functions?

There is no standard of what it is like to work in a ministry

Each ministry is different, in structure, management, hierarchy, budget, etc. and that leads to different responsibilities, functions and priorities. The comparison between ministries is complex – if not impossible

The room for action of a deputy minister is less than what they thought it would be

Before taking office, they speculated that their capacity for action and planning would be far greater than it really was. Decision making in government is very slow and requires a lot of political action and not just solid proposals based on evidence. Paradoxically, decisions rarely offer the time necessary for proper reflection: every takes a long time but decisions have to be made on the spot.

The work itself is much more intense than imagined

It also varies depending on the ministry, the minister in charge, the team that is formed or inherited and the country’s situation. In addition, “it’s not possible to hod back and say ‘I do not do those kinds of tasks'”. The three panelists served during the Coastal El Niño of the summer of 2017 (which brought about rains, floods and widespread damage) and their tasks, during that period, cannot be described as typical of a deputy minister.

There are always fires to put out and very little time to think

The level and rate at which urgent matters emerge is unexpected. For example, the lives of people may be at risk, there is humanitarian aid that has to reach the affected population, conflicts that have to be solved, etc. In addition, they do not necessarily have the necessary tools to solve (adequately) the problems they face, and they must manage with the available resources. But despite this it is always important to find time for more strategic activities.

Work has to take place at many levels

It is advisable to have several agendas and parallel objectives, because one is not always going to be successful at all. In addition, this allows deputy ministers to quickly plan strategies to solve the problems as they appear.

What teams did they have?

The staff that is already in the ministry is very valuable. But, because of their characteristics, they usually operate at a different pace than political authorities or political appointees. They give continuity to the ministry and therefore all change is slow. This can generate frustration among ministers, deputy ministers and their advisers who do not have much time to achieve their objectives; but it is a necessary evil with which one must learn how to work.

It is important to build a good support team in addition to the ministry team

This is the responsibility of the deputy minister since there is no area of ​​human resources to support this. This team should ideally be multidisciplinary, and include a lawyer “to understand what to sign and what not to sign.” But there is no established model for all ministries. Each ministry and deputy ministry is managed differently. One of the panelists had a team of several people; another, only one support person.

What is the role of evidence in your work?

It is important, but difficult to incorporate

First, because the time available to plan and incorporate evidence in the formulation of policies and projects is limited. And then often the role of evidence is secondary to the values ​​and opinions of politicians and officials. And typically what is needed is not to show evidence but to change the values ​​and opinions regarding the subject in question. For example, in a particular case, the policy proposed by the deputy minister’s team was based on evidence and presented many success stories as examples of the solution put forward, but the minister and other decision makers did not agree, because they had another conception of the root of the problem and held different points of view positions regarding  the solution.

Involving civil society in the development of policies is important but complicated to manage

Due to the immediacy of the needs and the short time of planning, there is no space for long consultations to incorporate the opinions and evidence that different groups in society have. The work is so complex that it is impossible to incorporate many views.

How long should a deputy minister stay on the job?

Two years is the ideal time in office

Times in office are usually short (they vary from a couple of months to two years) and it is difficult to have an impact in such a short time. The ideal is around two years, beyond that the person wears out a lot.

What could be improved?

Greater continuity

There must be greater continuity in politics and in the teams; you cannot throw everything away every time a new minister or deputy minister arrives.

Increase trust between teams within goverment

The distrust, rigidity and distrust that exists between some teams complicates and slows down the work.

What would you recommend to future deputy ministers?

“You can not do things perfectly”

“If you want to do perfect things, you’re not for the State.” It is recommended to always look for the best possible solution, but we must bear in mind that mistakes are going to be made, and the important thing is to know how to correct the error quickly as soon as it is identified.

Negotiation skills are indispensable

They must be prepared to deal with different types of people, with different profiles, needs, and objectives, so having good negotiation and communication skills is essential. Unfortunately, “they did not teach us this at university.”

“You can not change the sector, but you can have small impacts”

Change is incremental and non-linear. You may face many setbacks during a brief tenure. This is why multiple objectives and strategies may deliver greater returns that putting all our efforts onto one objective.

“The State is like the background music, you only realise when it is not”

There are things that need continuity. One’s agenda cannot crowd-out the long term agenda of the State.

Conclusion

These reflections confirm that the relationship between research and public police cannot be direct nor simple. The characteristics of the work in a ministry require rapid decision making, which often cannot incorporate the most recent evidence on the subject. On the other hand, the background of the political actors and the work of their teams can help to incorporate it into the processes, often chaotic, of public policy.

These processes are characterised by a constant negotiation between political actors, public and private, between values, between institutions, agendas, times, etc.

We must understand the State from the perspective of its protagonists as a preliminary to the search for ways to strengthen it.


Viceministros reflexionan (Spanish version)

Para promover el uso de la evidencia para informar las políticas públicas debemos trabajar con miras a fortalecer la calidad y relevancia de la investigación pero también entender cómo funciona, en el mundo real la toma de decisiones políticas. De nada basta reclamar que tal o cual ministra o viceministro no tomó en cuenta nuestras recomendaciones.

En On Think Tanks nos preguntamos, constantemente, ¿por qué y cómo usan evidencia los tomadores de decisiones? Lo hacemos con ánimo de entender sus motivaciones, las oportunidades y retos que enfrentan, y sus capacidades.

Por ello organizamos un evento con tres ex-viceministros/as a quienes invitamos a reflexionar sobre sus experiencias y, en particular, el rol que juega la evidencia en la política pública – en el mundo real. Los panelistas fueron: Ricardo Labó (de minería), Pablo Lavado (de salud) y María Eugenia Mujica (de desarrollo). El evento se llevó a cabo bajo la regla de Chatham House (se reporta lo que se dijo, pero no quién lo dijo).

Las principales reflexiones de la discusión son las siguientes:

¿De donde vienen?

  • El perfil preferido depende del ministro. Los/as viceministra/os que participaron tenían experiencia en investigación y trabajo en los sectores ligados a la cartera que asumieron. Pero la experiencia no era similar en los tres casos: desde larga experiencia en el sector privado, pasando por una carrera académica y otra de cooperación internacional.
  • El proceso de enamoramiento también fue distinto. En un caso la respuesta fue inmediata. Pero en otros, en los que la no quedaba aún muy claro cuál seria la naturaleza del trabajo, la decisión tomó más tiempo. Finalmente, la relación entre el/a ministro/a y los candidatos fue fundamental en aceptar el cargo. 

¿Cómo fue la recepción?

 El trabajo empieza el primer día desde que cruzas la puerta. Se encontraron, el primer día, ya con la agenda llena, directo a apagar incendios y sin tiempo para adecuarse. Además, no hay quién explique qué hay que hacer, no hay una inducción o un “briefing” sobre el cargo. Entraron “directo a arreglártelas.” Los que tenían experiencia previa en un ministerio pudieron aprovechar redes y contactos existentes. Los que no las tenían, tuvieron que construirlas a la vez de ocuparse del día a día.

¿Cuál es la relación con el/la ministro/a?

  • La relación con el/la ministro/a varía por sector y persona. Algunos tienen una relación cercana y otros no. Una de las labores más importantes de los viceministros es proteger al/a ministro/a, por ello, debe existir, al menos, una relación de confianza.
  • El/la ministro/a no es el/la “jefe” en el sentido tradicional. Es decir, no tienen tiempo de monitorear ni guiar el trabajo del/a viceministro/a, y no se debe esperar mucha retroalimentación de ellos ya que no tienen tiempo. Los viceministros/as deben cumplir – y si no cumplen deben estar preparados para dar un paso al costado.
  • La confianza que tiene el/a ministro/a es fundamental. Sin ella no se puede llevar a cabo la función.

¿Cuáles son sus principales funciones?

  • No hay un estándar de cómo es trabajar en un ministerio. Cada ministerio es distinto, en estructura, gestión, jerarquía, presupuesto, etc. y eso conlleva a distintas responsabilidades, funciones y prioridades. La comparación entre ministerios es compleja.
  • El rango de acción de un/a viceministro/a es menor al que pensaban que sería. Antes de asumir el cargo, especularon que su capacidad de acción y planificación sería mayor la que realmente fue. La toma de decisiones en el gobierno es muy lenta y requiere mucha acción política y no sólo propuestas sólidas basadas en evidencia. Paradójicamente, las decisiones poca vez ofrecen el tiempo necesario para una reflexión adecuada.
  • El trabajo en sí es mucho más intenso de lo imaginado. También varía en función al ministerio, el/la ministro/a a cargo, el equipo que se forma o hereda y la coyuntura del país. Además “no vale amilanarse ni decir yo no hago ese tipo de tareas”. Los tres panelistas sirvieron durante el Niño Costero del verano del 2017 y sus tareas, durante ese periodo, no pueden describirse como comunes.
  • Siempre hay incendios que apagar y muy poco tiempo para pensar. Las urgencias suelen ser a niveles no imaginados previamente. Por ejemplo, la vida de personas puede estar en riesgo, existe ayuda humanitaria que tiene que llegar a la población afectada, conflictos que tienen que solucionarse, etc. Además, no necesariamente cuentan con las herramientas necesarias para solucionar (adecuadamente) los problemas a los se enfrentan, y deben ingeniárselas con los recursos disponibles. Pero a pesar de esto es siempre importante buscarse un tiempo para actividades más estratégica
  • Se trabaja a muchos niveles. Es recomendable tener varias agendas y objetivos paralelos, porque no siempre se va a ser exitoso en todos. Además, ello permite poder planear rápidamente estrategias para solucionar los problemas que aparecen.

¿Con qué equipo de trabajo contaban?

  • El personal que está ya en el ministerio es muy valioso. Pero, por sus características suelen funcionar a otro ritmo que el de las autoridades políticas o los cargos de confianza. Dan continuidad al ministerio y por lo mismo el cambio es lento. Esto puede generar frustración en ministro/as y viceministo/as que no creen tener mucho tiempo para logar sus objetivos; pero es un mal necesario con el que hay que saber trabajar.
  • Es importante armar un buen equipo de soporte además del equipo del ministerio. Esto es responsabilidad del viceministro/a ya que no hay un área de recursos humanos que apoye en esto. Este equipo deber ser idealmente multidisciplinario, e incluir un abogado “para entender qué firmas.” Pero no existe un modelo establecido para todos los ministerios. Cada ministerio y viceministerio se maneja de manera distinta. Uno de los panelistas tenía un equipo de varias personas; otro, solamente una persona de apoyo.

¿Cuál es el rol que juega la evidencia en su trabajo? 

  • Es importante, pero difícil de incorporar. Primero porque el tiempo que se tiene disponible para planificar e incorporar evidencia en la formulación de políticas y proyectos es poco. Y luego muchas veces el rol de la evidencia es secundario a los valores y opiniones de políticos y funcionarios. Y típicamente lo que se necesita no es mostrar evidencia sino cambiar los valores y opiniones respecto al tema en cuestión. Por ejemplo, en un caso en particicular, la política planteada por el equipo del/a viceministro/a estaba basada en evidencia y presentaron muchos casos de éxito como ejemplo de una solución, pero el/la ministro y los demás decisores no estaba de acuerdo, ya que tenían otra concepción de la raíz del problema y diferentes posturas respecto a mismo.
  • La incorporación de la sociedad civil en la producción de políticas es importante pero complicada de manejar. Debido a la inmediatez de las necesidades y el poco tiempo de planificación, no hay espacio para hacer consultas largas y así incorporar las opiniones y la evidencia que distintos grupos de la sociedad poseen. El trabajo es tan complejo que es imposible incorporar muchas consultas.

¿Cuál es el tiempo adecuado que debe cumplir un/a viceministro/a en el puesto?

  • Dos años es el tiempo ideal en el cargo. Los tiempos en el cargo suelen ser cortos (varían de un par de meses a dos años) y es difícil tener impacto en tan poco tiempo. Lo ideal es alrededor de dos años, más allá de eso la persona se desgasta mucho.

¿Qué puede mejorar?

  • Mayor continuidad. Debe haber mayor continuidad en la política y en los equipos; no se puede echar todo por la borda cada vez que llega un ministro/a o viceministro/a nuevos.
  • Incrementar confianza entre direcciones. El recelo, rigidez y desconfianza que existe entre algunas direcciones complica y enlentece el trabajo.

¿Qué le recomendarían a futuros viceministro/as?

  • “No puedes hacer algo perfecto”.Si quieres hacer cosas perfectas, no eres para el Estado”. Se recomienda buscar siempre la mejor solución posible, pero hay que tener en cuenta que se van a cometer errores, y lo importante es saber cómo corregir el error rápidamente apenas esté identificado
  • Las habilidades de negociación son indispensables. Deben estar preparado/as para lidiar con distintos tipos de personas, con diferentes perfiles, necesidades, y objetivos, por lo que tener buenas habilidades de negociación y comunicación es indispensable. “Esto no no lo enseñaron en la universidad”.
  • “No podrás cambiar el sector, pero si puedes tener pequeños impactos”.
  • “El Estado es cómo la música de fondo, sólo te das cuenta cuando no está”

Estas reflexiones confirman que la relación entre la investigación y la policía pública no puede ser directa ni sencilla. Las características del trabajo en un ministerio requieren de una toma de decisiones rápida, en la que muchas veces no puede incorporarse la evidencia más reciente sobre el tema. Por otro lado, el bagaje de los actores políticos y  el trabajo de sus equipos  pueden ayudar a incorporarla a los procesos, muchas veces caóticos, de política pública.

Estos procesos se caracterizan por una constante negociación entre actores políticos, públicos y privados, entre valores, entre instituciones, agendas, tiempos, etc.

Debemos entender Estado desde la perspectiva de sus protagonistas como paso previo a la búsqueda de formas de fortalecerlo.

About the authors:

Andrea Baertl:  On Think Tanks Research Officer. Andrea is a social psychologist with an MSc in Wellbeing and Human Development from the University of Bath.

Enrique Mendizabal:  Founder, On Think Tanks

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